解读我区“十二五”规划

“十一五”时期，内蒙古经济总量由全国后列进入中列，生产总值进入全国“万亿元俱乐部”行列。

　　梳理“十一五”时期内蒙古各项工作的脉络时，不难发现，区域城乡协调发展可谓是亮点频现。呼包鄂三地的发展已经从独立的“金三角”，上升到“经济一体化”的概念，协调统一发展；东部地区更是在积极加入振兴东北等老工业基地规划，发挥区位、资源、口岸等优势，进入了黄金发展期；新农村新牧区建设扎实稳步推进；城镇化水平大幅提高……

　　站在新的历史节点上，《内蒙古自治区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(以下简称“十二五”规划)着重把“优化布局促进区域城乡协调发展”列入，并从实施区域总体发展战略、主体功能区规划、推进城镇化健康发展、继续加强新农村新牧区建设四方面做出明确要求，旨在构筑区域优势互补、主体功能定位清晰、人与自然和谐相处的完美格局。

　　关键词:促进区域协调发展

　　“十二五”规划摘要：鼓励以呼包鄂为核心的西部地区率先发展；促进东部地区跨越式发展；支持老少边穷地区加快发展。

　　专家学者们认为，一个区域的发展往往依托于一些经济基础较好的“点”，再通过这些增长“点”向周围辐射扩散，从而带动整个区域经济的崛起。此外，随着区域合作与横向联合的日益扩大，一个区域的发展已不再是该区域本身的问题，更关系到该省或自治区，乃至国家经济的发展进程。

　　呼包鄂地区近年来的发展印证了这一观点。从GDP总量位居全区前三甲，到组成“金三角”经济板块，再到成为全国最为活跃的经济一体化区域之一，伴随着区域合作与横向联合的日益加强，呼包鄂不仅增强了该地区的综合经济实力，还发挥出辐射带动能力，引领西部地区乃至全区经济实现了又好又快发展。

　　伴随着呼包鄂的发展，以此为核心和引擎，乌兰察布市、巴彦淖尔市、乌海市和阿拉善盟组成了内蒙古“西部经济区”。区域内7个盟市经济总量、地方财政收入、规模以上工业增加值和固定资产投资均占内蒙古自治区的70%左右，人均生产总值是全区平均水平的1.64倍，内蒙古69%的电力装机容量、79%的炼钢和50%的有色金属，以及绝大部分的煤化工、装备制造、农畜产品加工、建材等行业都集中在这里。这一区域也是国家“呼包鄂榆(榆林)”重点开发区、“呼包银(银川)”经济带的重要组成部分。

　　同样，进入新世纪，内蒙古的东部盟市把发展振兴作为事关东部盟市自身发展和自治区发展全局的重大战略来统筹规划，朝着产业多元、结构协调、富民惠民、互动开放、集约高效的道路迈进。

　　内蒙古社会科学院经济学研究员姜月忠近年来一直致力于区域经济研究，他认为内蒙古地域辽阔，横跨东北、华北、西北地区，行政区域和经济区域极不统一，在东西直线距离2400公里的狭长地带分布着12个盟市20个城市。在这样的地区组织经济活动是相当困难的。内蒙古要想全面发展地方经济，就必须首先确立以城市为中心的区域经济发展思想，确立分区发展、分区推进这个符合内蒙古特点的思路。

　　“十二五”规划中提出，要鼓励以呼包鄂为核心的西部地区率先发展，重点推进在产业分工协作、城镇功能互补、基础设施对接、基本公共服务共享、科技创新平台共建等领域的突破；促进东部地区跨越式发展，在体制机制创新、加大生态保护力度、加快基础设施建设、加强对社会建设薄弱环节的投入等方面全力推进；支持老少边穷地区加快发展，进一步完善转移式、救助式和保障式扶贫制度，实施整村推进、产业化扶贫、异地搬迁等项目，改善生产生活条件，解决55万贫困人口脱贫，基本消除绝对贫困。

　　自治区经济界人士认为，近年来，内蒙古各盟市统筹资源配置的要求越来越强烈，能否在更高层次、更大范围内搭建统筹、协作的平台，正在成为影响内蒙古能否在新的历史阶段实现新发展的重要因素。打造内蒙古“西部经济区”和“东部经济区”，既是呼包鄂等优势地区进一步发展的要求，也是统筹内蒙古区域经济发展的需要，是完善内蒙古整体战略布局的重大举措。

　　他们分析，对于“西部经济区”的发展，要建设以呼包鄂为核心的沿黄交通干线经济带，形成一批优势特色产业集聚区，带动西部地区产业升级和经济转型，提升综合竞争力；加快技术、管理、体制机制创新，形成一批拥有自主知识产权的核心技术，提高产业素质和竞争力，建设创新发展先行区。对于“东部经济区”而言，要综合利用多种资源，走出一条多元发展的工业化路子；要做大做强区域中心城市，形成多级发展的城镇化格局；要加强盟市间合作，打造东部发展的整体优势；加大对社会薄弱环节的投入，提高教育、卫生、文化、社会保障等基本公共服务能力。

　　关键词：落实主体功能区战略

　　“十二五”规划摘要：提升重点开发区域工业化和城镇化水平；加强限制开发区域现代农牧业和生态安全建设；保护禁止开发区域生态功能和文化资源；实施分类管理的区域政策。

　　改革开放以来，我国经济快速发展，城乡面貌日新月异。与此同时，由于缺乏国土空间开发方面的正确引导，也出现了地区差距扩大、部分地区过度开发导致生态环境恶化、区域间不协调性增强的问题。这些都增加了发展的成本，对可持续发展构成了严峻挑战。正是基于这样的情况，党的十六届五中全会和国家“十一五”规划提出了推进形成主体功能区的战略任务。

　　结合自身实际，内蒙古把资源环境承载能力较强的、集聚人口和经济条件较好的工业化城市化地区，如呼包鄂国家级重点开发区域和自治区级重点开发区域确定为重点开发区域。把“两区两带”农畜产品供给功能区(包括河套——土默川平原农牧业生产区，西辽河平原农牧业主产区、大兴安岭沿麓农牧业发展带、呼伦贝尔——锡林郭勒草原畜牧业发展带)和“两线五区”生态安全功能区(包括大兴安岭森林生态功能防线、阴山北麓生态治理防线、呼伦贝尔草原沙化防治区、科尔沁沙地沙化防治区、乌珠穆沁草原生态保护区、浑善达克沙地沙化防治区、阿拉善沙漠化防治区)确定为限制开发区域。把自然保护区、重点风景名胜区、森林公园和地质公园这些依法设立的各级各类自然文化资源保护区和其他需要特殊保护的区域确定为禁止开发区域。

　　“十一五”时期，内蒙古经济总量由全国后列进入中列，步入工业化中期阶段，人均生产总值接近7000美元，位居全国前列。不仅如此，内蒙古的综合生产能力也稳步提高，全区具备了年产400亿斤粮食、230万吨肉类、900万吨牛奶、10万吨绒毛的生产能力，牛奶、羊肉、羊绒产量稳居全国首位。同时，还是我国重要的生态屏障，承担着保护国家安全的重大责任。因此，实施主体功能区战略的任务显得尤为重要。

　　根据“十二五”规划，内蒙古将采取实施分类管理的区域政策，合理定位主体功能，调整空间结构，控制开发强度，全面实现主体功能区的目标。具体措施为：支持重点开发区域加强基础设施建设力度，加快推进城镇化、工业化；鼓励限制开发区域和禁止开发区域人口自愿平稳有序向重点开发区域转移，增加对限制开发区域和禁止开发区域的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务；强化对限制开发区域和禁止开发区域生态环境保护的评价；尽快形成适应主体功能区要求的绩效考核办法和利益补偿机制，引导各地严格按照主体功能定位有序发展。

　　关键词：加快建设社会主义新农村新牧区

　　“十二五”规划摘要：加强苏木乡镇村庄规划管理；加强农村牧区基础设施建设；提高农村牧区基本公共服务水平。

　　在鄂尔多斯市鄂托克前旗的沙漠腹地，有一个内蒙古新农村新牧区建设的样板，这就是由103户牧民组成的昂素嘎查。他们自己探索出的科学规划、自主建设、民主管理的“昂素模式”，不仅在沙漠腹地取得了生态良好的成效，还取得了种养结合、集约发展的新突破，实现了传统草原畜牧业生产经营方式的转变和草原牧民生活方式的转变。

　　如昂素嘎查一样，从2006年推进新农村新牧区建设以来，我区1300万农牧民享受到了这一改革的成果。乌兰察布市察右中旗63岁的农民李三娃最大的感触就是：村庄干净了，路也修通了，还能看上有线电视，享受到和城里人一样的待遇。

　　近年来，内蒙古将新农村新牧区建设与产业扶持政策、扶贫政策、城镇化转移政策、发展现代农牧业政策等措施相结合，走出一条“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设之路。全区农牧民从公共事业发展中得到的实惠越来越多。数据显示：2009年，自治区政府实施的“十项民生工程”完成总投资377亿元，比上年增长1.7倍，1500多万群众受益。其中农村牧区公路投资97亿元，新增60个苏木乡镇通油路、1004个嘎查村通公路；解决了1.23万户农牧民通电问题；投入各类扶贫资金14.4亿元，15万低收入农牧民得到扶持；开工建设国有林区、垦区、煤矿棚户区改造项目401万平方米；解决了120万人的安全饮水问题。

　　自治区农牧业厅相关负责人认为，“十二五”时期，新农村新牧区建设的重点在继续积极发展现代农牧业的基础上，应突出加强苏木乡镇村庄规划管理，按照因地制宜、切实可行的原则，尊重村民意愿，体现地方和农村牧区特色，结合实施生态移民工程和农村牧区、林区、垦区危旧房改造工程，引导农牧民逐步向生产条件较好的地区和苏木乡镇所在地集聚。要推动城镇基础设施建设向农村牧区延伸，按照新农村新牧区规划，推进农村牧区饮水安全工程、农村牧区公路工程、农村牧区供电工程、农村沼气工程、农村牧区安居工程、农村牧区清洁工程进农(牧)家。

　　在推动农村牧区社会事业全面发展、逐步缩小城乡基本公共服务差距方面，专家学者认为一是要努力促进农村牧区劳动力转移就业。在加强区域性中心城市建设的同时，进一步加快旗县所在地城镇发展，把吸纳农村牧区劳动力转移、扩大非农就业作为城镇化的重要任务。壮大县域经济，推动特色产业、优势产业向县城和重点镇集聚，大力发展劳动密集型产业、中小企业、民营经济和各种服务业，促进农牧民就地就近就业。二是要进一步加快农村牧区教育、卫生、文化事业发展。三是要不断健全农村牧区社会保障体系。认真抓好农村牧区新型养老试点的工作。合理确定农村牧区最低生活保障标准和补助水平，实现动态管理下的应保尽保。四是继续抓好扶贫开发。不断加大扶贫投入，因地制宜做好整村推进、产业化扶贫、劳动力转移培训、以工代赈等项扶贫工作。

　　关键词：积极稳妥推进城镇化

　　“十二五”规划摘要：构建符合区情的城镇体系；引导农村牧区人口向城镇转移；加强城镇规划和管理；加快市政基础设施建设。

　　“十一五”期间，内蒙古积极推进城镇化进程，初步形成了以呼和浩特市、包头市为龙头，以盟市所在地等区域性中心城市为支柱，以旗县所在地及重点乡镇为支撑，大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系。2010年，全区城镇化率达55%，比十五末的47.2%提高近8个百分点，年均提高近1.6个百分点。“十一五”期间，全区城镇市政公用基础设施建设预计完成投资1391亿元，是“十五”期间的2倍多。

　　面对成绩固然欣慰，但内蒙古社会科学院城市发展研究所所长牧仁认为，目前，内蒙古现有的城镇体系，一方面大城市数量偏少，中心城市规模偏小，功能弱化，产业集中度低，缺乏要素集聚和辐射带动作用；另一方面，小城镇数量虽多，但存在规模小、密度低、腹地大、地广人稀、交通不便等问题，城镇建设缺乏重点，中心镇地位也不够突出。

　　他建议，“十二五”期间，内蒙古一方面要扩大中心城市规模、改善城市环境、增强城市功能，加快呼和浩特、包头等中心城市建设，强化其中心城市地位，使之成为带动自治区快速发展的增长点，同时要大力提高中小城市及小城镇质量，积极建立以大中城市为核心，众多小城镇为依托，广大农村牧区为腹地的城镇化发展体系，增强城镇在区域经济中的凝聚力和辐射力，优化各类城镇职能结构，不断提高区域城镇化水平。

　　总结取得的经验，“十二五”规划对城镇化建设做出新的要求：坚持统筹规划，扩容与提质并重，着力加强区域中心城市和县城建设，构建符合区情的城镇体系；积极创造条件，完善体制机制，引导符合条件的农牧业转移人口逐步转为城镇居民；按照适度超前原则，编制城镇体系规划和城市总体规划，提高详细规划编制质量；加快市政基础设施建设，在统一规划基础上打破部门分割，协同建设。